Kontrowersje wokół sposobów ustalania „linii zabudowy” jako instrumentu kształtowania ładu przestrzennego warunkującego decyzję o warunkach zabudowy.

Zdarza się, iż w postępowaniach administracyjnych toczących się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organy odmawiają stronom wydania decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na brak spełnienia w sprawie kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa, statuowanego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. poz. 647, zwanej dalej w skrócie „u.p.z.p.”), a konkretyzowanego w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 1588, w skr.” Rozp.” )

 Jako przeszkodę w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, organy wskazują ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy, która uniemożliwia realizację inwestycji zgodnie z wskazaną we wniosku strony koncepcją zagospodarowania. Rzecz natomiast w tym, iż ustalenia w zakresie linii zabudowy dla nowej zabudowy, w wypadku nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odbywa się według ściśle określonych zasad, m.in. w oparciu o przepisy wykonawcze Rozp. Ustalenia te nie mogą jednakże naruszać gwarantowanych konstytucyjnie oraz ustawowo, prawa własności i swobody zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz in genere art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zastosowanie przepisów Rozp., nie może zatem prowadzić do rozszerzającej wykładni przepisów szczególnych ponad gwarantowane ustawowo prawa właścicieli, a w konsekwencji prowadzić do naruszenia słusznych interesów strony postępowania poprzez hamowanie inwestycji. Przewartościowanie przepisów Rozp. ponad uregulowaną ustawowo zasadę swobody zagospodarowania terenu, stanowi o braku należytego rozumienia nie tylko obowiązujących przepisów prawa, których właściwe stosowanie decyduje o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub nie, ale przede wszystkim, o niezrozumieniu roli jaką dla organów administracji przewidział ustawodawca, w systemie norm regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Punkt wyjścia dla prawidłowych ustaleń w zakresie nowej zabudowy, w tym ustalenia linii zabudowy, stanowi niewątpliwie prawidłowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 Rozp. w zw. art. 65 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Analiza ta, powinna obejmować wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż50 metrów (3 ust. 2 Rozp.). Na tym nie koniec, powinna ona dokładnie określać budynki znajdujące się w obszarze analizowanym – dostępne z tej samej drogi publicznej, ich usytuowanie (w tym zwłaszcza odległość od pasa drogowego i zewnętrznej krawędzi jezdni), a następnie wskazywać i wyjaśniać (w uzasadnieniu), który budynek (względnie budynki) i dlaczego, stanowią podstawę do ustalenia linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Dopiero tak sporządzona analiza, daje podstawę do oceny prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy, w tym zwłaszcza wyboru sposobu jej ustalenia.

Przechodząc do bodaj najistotniejszej kwestii, rodzącej najwięcej kontrowersji w praktyce, zwłaszcza wśród urbanistów i architektów, stwierdzić należy, iż przepisy wykonawcze Rozp. wskazują w jakiej kolejności i w jaki sposób postępuje ustalanie linii zabudowy dla nowej zabudowy. Najbardziej preferowanym rozwiązaniem jest oczywiście wyznaczenie linii zabudowy w oparciu normę § 4 ust. 1 Rozp., a zatem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (dostępnych z tej samej drogi publicznej). W wypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (przy czym sąsiedztwo działki należy rozumieć szeroko – chodzi więc nie tylko o działki przylegające bezpośrednio do działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy) z przepisami odrębnymi (np. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 j.t., w skr. „u.d.p.”), linię nowej zabudowy, należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Oznacza to przyznanie prymatu przepisom odrębnym, oddziałującym na planowanie i zagospodarowanie terenu. Nie oznacza to wszak wyłączenia przepisów Rozp., w zakresie ustalenia linii zabudowy, nakazuje natomiast organowi uwzględnienie przepisów odrębnych. Z najtrudniejszą sytuacją mamy do czynienia niewątpliwie w wypadku, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przebiega tworząc uskok. Wówczas linię nowej zabudowy, ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 Rozp.) Może bowiem dojść do sytuacji, w której tak ustalona linia zabudowy, uniemożliwi realizację planowanej inwestycji. Z tych m.in. względów, Rozp. dopuszcza czwarty – tj. inny sposób wyznaczenia linii zabudowy, jeśli możliwość taka wynika z przeprowadzonej analizy.

Z powyższego wynika dla organu administracji szereg obowiązków, w zakresie wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Ewentualna odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, z powołaniem się na kryterium dobrego sąsiedztwa, możliwa jest jedynie wtedy, gdy na skutek prawidłowo sporządzonej analizy i zastosowania przez organ wszystkich sposobów ustalenia linii zabudowy, nie można jej ustalić dla planowanego przedsięwzięcia, co musi ponadto wynikać z sporządzonego uzasadnienia. W praktyce, przypadki takie powinny zdarzać się wyjątkowo, biorąc chociażby pod uwagę możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 Rozp.).

Należy również wyraźnie podkreślić, mimo iż w praktyce organy administracyjne stosują różne zabiegi w omawianym zakresie, że w decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza się tylko jedną obowiązującą linię nowej zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej z której odbywa się główny wjazd – wejście na działkę (czyli od strony frontu działki). W pozostałym zakresie obowiązują tzw. nieprzekraczalne linie zabudowy, statuowane przepisami odrębnymi, m.in. przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p., przewidującym odpowiednie odległości w zakresie usytuowania obiektów budowlanych, od zewnętrznych krawędzi poszczególnych kategorii dróg.

Konkludując, należy odwołać się do zapadłego orzecznictwa, które trafnie wskazuje jak należy rozumieć i stosować tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, znajdującą swoją konkretyzację w przepisach Rozp. Mianowicie, „systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo, w tym art. 65 ust. 1 pkt1 u.p.z.p. (wykładany w związku z art. 64 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p.), nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych prowadzi do wniosku, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy żądanie inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich – konsekwencją jest obowiązek organu takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą, które umożliwia uwzględnienie wniosku inwestora (por. II OSK 1520/07, II OSK 860/09, II SA/GL 282/12).

W sprawach prowadzonych przez pełnomocników z Kancelarii Prawniczej, organ I inst. odmówił ustalenia warunków zabudowy, z powołaniem się na brak spełnienia w sprawach kryterium dobrego sąsiedztwa, decyzja ta została następnie podtrzymana przez organ II inst. Na skutek wniesionych skarg, wszystkie decyzje zostały uchylone zapadłymi wyrokami Sądu Administracyjnego.

W podsumowaniu należy podkreślić, że mimo iż normy zagospodarowania przestrzennego nastręczają pewnych trudności interpretacyjnych, nie oznacza to dowolności lub uznaniowości po stronie organów je stosujących, stąd właściciele i inwestorzy, nie powinni rezygnować z walki o prawo do zabudowy, nawet w sytuacji gdy sprowadza się to do „udowadniania” tego prawa, w postępowaniu odwoławczym lub sądowoadmnistracyjnym.

Aplikant radcowski. Specjalizuje się w prawie gospodarczym i handlowym, zobowiązaniach oraz prawie nieruchomości i zagospodarowania przestrzennego.